近年來，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃氣領域仍存在較強的管制色彩，燃氣定價沿循傳統(tǒng)的政府管制定價方式，不利于資源性產(chǎn)品市場化改革。而日本在97%的燃氣需要進口的情況下，通過不斷的市場化改革，逐步發(fā)展其自身獨特的一套管理模式，較好地滿足國內(nèi)電力、工商業(yè)和居民用戶的需求。
2014年4月中旬，國經(jīng)中心與中國城市燃氣協(xié)會聯(lián)合訪問了日本主要城市燃氣企業(yè)和監(jiān)管機構，其逐步放松上中下游燃氣價格管制、建立公開透明的調(diào)價機制、分類定價、簡化政府監(jiān)管程序、強制實施管網(wǎng)公平接入等改革措施對中國有一定借鑒意義。
日本燃氣市場化改革五方面措施
受資源條件限制，日本天然氣嚴重依賴海外進口，且本土山丘多，地震頻發(fā)，也無法修建長輸跨境管道，使其國內(nèi)形成了以發(fā)電和工業(yè)用氣為主的消費市場，燃氣的消費主體主要集中在城市。鑒于上述特征，日本政府不得不放松市場準入管制，鼓勵和支持更多企業(yè)參與到海外尋找氣源、建設LN G (液化天然氣)接收站和配氣管網(wǎng)以及提供分銷零售服務。
第一，以解除市場準入管制為先導，逐步放松上中下游燃氣價格管制。20世紀90年代以來，日本政府通過四次市場化改革，逐步解除燃氣事業(yè)市場準入管制，允許更多新加入者進入燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，比如鼓勵支持日本貿(mào)易商、電力公司、燃氣公司等各類企業(yè)直接參與天然氣進口經(jīng)營，逐步降低政府價格管制的用氣量門檻，放任燃氣價格由供需雙方協(xié)商決定，從而保證供應氣源的多元化和相對低廉的燃氣終端價格。
第二，建立公開透明的調(diào)價機制，確保燃氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游順價通暢。日本《燃氣公用事業(yè)法》規(guī)定，燃氣企業(yè)按照成本加成法制定價格時，必須尊重公眾的知情權，及時向公眾公示具體的價格公式和調(diào)價方法。為此，燃氣供應商采用了成熟透明的原料費用調(diào)整機制，即根據(jù)外匯匯率和國際原料價格的波動每三個月對原料成本進行修正，以確保燃氣售價能夠及時反映上游原料成本變化，幫助企業(yè)降低經(jīng)營風險。
第三，依據(jù)用戶類型和負荷特點分類定價，確保燃氣價格能反映真實使用成本。日本《燃氣公用事業(yè)法》要求，燃氣企業(yè)制定價格時，要事先預測總成本 (包括合理的經(jīng)營成本和利潤回報)，在功能性成本分攤的基礎上，按照用戶消費量、使用類型和負荷曲線制定燃氣價格清單，即根據(jù)對用戶所提供的不同服務和負荷特點來確定銷售價格，從而使燃氣價格真實反映出因服務條件的不同而造成的不同成本。
第四，盡量簡化政府的監(jiān)管程序，依托公開聽證會審查價格合理性。在審查燃氣價格清單方面，日本政府盡量簡化監(jiān)管程序，只有在燃氣企業(yè)提出漲價申請時才會啟動審查程序，且準許企業(yè)先自行評價，再報請經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省(M ETI)審查，審查依托公開聽證會，集合利益相關方看法，確保燃氣價格經(jīng)過充分評估論證，并依照《燃氣公用事業(yè)法》規(guī)定做出審批意見。倘若提價后企業(yè)利潤被認為偏高，則由政府督促企業(yè)返利或指導其降價。
第五，強制實施管網(wǎng)公平接入制度，降低管網(wǎng)輸配的壟斷價值。在管道經(jīng)營方面，日本并不限制燃氣公司、電力公司或貿(mào)易公司建立自己的管網(wǎng)，只需要在投建時報政府審議即可。由于不存在管網(wǎng)容量限制，日本《燃氣公用事業(yè)法》規(guī)定，城市燃氣管網(wǎng)可由第三方公平接入，輸送費用按照管網(wǎng)擁有者自己輸送成本計算。譬如，東京電力公司可以公平接入東京燃氣公司運營的管網(wǎng)系統(tǒng)，把外購的進口燃氣直接從接收站輸送到其東京的各個燃氣電廠，東京燃氣公司不得拒絕或提價。
應允許新進入者參與燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)
近年來，我國天然氣對外依存度連年攀高，而城市燃氣領域仍存在較強的管制色彩，燃氣定價沿循傳統(tǒng)的成本加成的政府管制定價方式，這與日本燃氣定價情況有一定相似性。因此，日本燃氣市場化改革的做法，對我國正在推動的資源性產(chǎn)品市場化改革具有一定啟示與借鑒意義。
首先，放松市場準入管制，允許燃氣公司與大型用戶直接交易。日本燃氣市場化改革進程中一個重要的經(jīng)驗是放松市場準入管制，允許新進入者參與燃氣產(chǎn)業(yè)鏈各個環(huán)節(jié)，從而對放松價格管制提供了市場基礎。
當前，我國燃氣上中下游都沒有完全放開，尤其是上游和中游幾乎完全由中石油、中石化和中海油壟斷經(jīng)營，這種準入管制已經(jīng)影響到下游工業(yè)和商業(yè)用戶的燃料選擇，時常出現(xiàn)的“氣荒”問題促使他們不得不偏向選擇煤炭等其他化石能源。我國要想提高天然氣在一次能源消費中的比重，首要的是保證氣源供應的多元化，這要求加快放開上游企業(yè)市場準入，鼓勵更多企業(yè)參與到天然氣開采和貿(mào)易中來。日本的經(jīng)驗做法是在引入新參與者后，允許燃氣公司與大型用戶直接交易，促使燃氣價格由供需市場決定。我國在放松城市燃氣市場準入管制后，意味著確立了城市燃氣企業(yè)的自主經(jīng)營權，形成了一個適度競爭的供應市場，此時還應允許燃氣供需雙方直接談判議價，提高用戶對燃氣供應商的選擇權和議價能力。
其次，強化燃氣價格透明監(jiān)管，允許按用氣量和使用類型分類定價。日本政府通過《燃氣公用事業(yè)法》規(guī)定，燃氣公司必須向公眾提供透明的價格公式和調(diào)價程序，讓用戶能清晰認識到燃氣的價格構成，以減少用戶的不理解和抵觸情緒;同時還允許燃氣公司按照用氣量和使用類型分類定價，通過制定各類負荷契約，盡可能降低交叉補貼現(xiàn)象出現(xiàn)。
盡管我國上游燃氣門站價格采取了市場凈回值的辦法，但是門站價格仍是包含了原料價格、長輸費用和經(jīng)營成本的捆綁價格，功能性成本沒有較好的細分，這不利于原料成本變動向下游環(huán)節(jié)的疏導，而零售環(huán)節(jié)政府定價也加劇了燃氣上下游順價的難度。在終端用戶環(huán)節(jié)，盡管燃氣價格按照用戶類型進行分類定價，但是并未采用國際上通行的依供氣成本高低的原則定價，而是更多地體現(xiàn)了燃氣的福利性，采取了民用低價而工商業(yè)高價的定價，使得燃氣行業(yè)存在較為嚴重的交叉補貼問題，并且不利于能源結構的調(diào)整和大氣質(zhì)量的改善。
再次，強制燃氣管網(wǎng)公平接入，允許企業(yè)自由申請建設或運營新的管網(wǎng)。盡管日本燃氣管網(wǎng)服務并沒有從燃氣企業(yè)分離出來，致使燃氣公司仍向用戶提供一個捆綁價格，但是日本政府用法律手段限制燃氣公司利用管網(wǎng)資源壟斷牟利，而且強制燃氣公司的管網(wǎng)服務按同等成本向其他公司公平開放，這樣即便不采取管運分離，也能保證燃氣價格的公平合理。
目前，我國長輸管網(wǎng)大都掌握在中石油和中石化手中，沒有形成互聯(lián)互通的開放網(wǎng)絡;下游城市配氣管網(wǎng)則掌握在各城市燃氣企業(yè)手中，也不是一個連通開放的體系。目前，國家能源局已頒布《油氣管網(wǎng)設施公平開放監(jiān)管辦法》，但配套政策和實施細則尚待進一步研究和落實，日本用嚴格的法律手段促進油氣公司信息公開和公平接入第三方氣源的做法值得借鑒。
最后，盡量減少監(jiān)管機構的行政干預，充分保障燃氣用戶的合理權益。20世紀90年代，日本政府通過兩次修正《燃氣公用事業(yè)法》，其目的在于減少監(jiān)管機構的直接行政干預，增加燃氣企業(yè)競爭性和信息披露，進一步降低城市燃氣價格，以保障燃氣消費者權益。日本政府的監(jiān)管做法是，如果燃氣企業(yè)降低價格，則取消費用審批過程中M ET I的直接干預，而采用公告制度;如果燃氣企業(yè)計劃提高燃氣價格，在具體實施前，新價格則必須經(jīng)過ME T I的審批。
目前，我國燃氣價格受到中央政府和地方政府的雙重管制，行政干預較大，這不僅增加主管部門的工作難度，而且還不能有效保障燃氣用戶的合理利益。為此，我國需借鑒日本的可行做法，通過完善燃氣行業(yè)法律法規(guī)，進一步放松價格管制，增加行業(yè)競爭性和信息披露，切實促進燃氣成本降低，提高燃氣消費者的社會福利。
(作者單位：中國國際經(jīng)濟交流中心)
(劉向東 景春梅)
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