2013年12月20日，在墨西哥國會批準相關(guān)的憲法修正程序之后，總統(tǒng)涅托簽署了石油改革法案，標志著該國石油行業(yè)結(jié)束了長達75年的國有壟斷，正式向私人投資者和外國投資者開放。預(yù)計墨西哥石油改革的啟動，不僅會改變該國未來石油產(chǎn)業(yè)的形態(tài)，還會在中長期對其國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生積極而深遠的影響。
改革的背景
墨西哥石油產(chǎn)量已連續(xù)多年下降，且由于開發(fā)投入不足，可觀的開采潛力遲遲不能轉(zhuǎn)化為證實可采儲量。根據(jù)墨西哥石油公司的官方數(shù)據(jù)， 2004年到2013年，墨西哥石油日產(chǎn)量從338萬桶下降到252萬桶，石油日出口量從187萬桶下降到119萬桶，油氣證實可采儲量從189億桶下降到139億桶，天然氣產(chǎn)量增長停滯。根據(jù)美國中情局的世界概況報告，按石油產(chǎn)量計算，過去十年墨西哥在全球產(chǎn)油國排行中從第六下跌到第十。
墨西哥石油產(chǎn)量下滑的直接原因是近年來墨西哥石油公司生產(chǎn)投資不足和技術(shù)缺乏。墨西哥政府對石油產(chǎn)業(yè)實行壟斷經(jīng)營，僅授權(quán)墨西哥石油公司一家企業(yè)在墨西哥境內(nèi)開采石油。目前，墨西哥石油公司不僅要依據(jù)聯(lián)邦所得稅法納稅，其油氣開采業(yè)務(wù)還受國家石油法約束，需額外繳納高昂的稅收，公司稅后經(jīng)營業(yè)績連續(xù)多年虧損。2012年，墨西哥石油公司將收入的55%上繳財政，占到墨西哥財政收入的26%，政府每年則通過相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值2%的財政撥款用于墨西哥石油公司的運營。壟斷帶來了兩方面的負面影響：一方面，私人和國外投資者進入石油行業(yè)受限較多，使得墨西哥石油公司即使在財政撥款已不能滿足其資本需求的情況下，也難以利用外部資金和技術(shù)來增加石油資源開采的投入;另一方面，政府對墨西哥石油公司的高度控制也導(dǎo)致公司經(jīng)營激勵不足，運營效率低下。要扭轉(zhuǎn)這一局面，墨西哥急需在石油領(lǐng)域進行一次徹底的改革。
2012年12月1日，墨西哥新一屆總統(tǒng)涅托正式宣誓就職，并開始推進涉及能源、財政、電信等多個領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性改革，其中石油改革即為最受關(guān)注的改革內(nèi)容之一。由于涉及修改憲法和石油開采的國際敏感性，墨西哥國會在經(jīng)過長時間的激烈討論之后，終于在2013年四季度通過了石油改革法案。
改革的主要內(nèi)容
一、允許私人和外國投資者進入石油天然氣領(lǐng)域，在確保油氣資源國有屬性的前提下，開展勘探、開采和運輸活動。此前墨西哥石油公司與私人和國外石油公司合作的方式主要是服務(wù)雇傭協(xié)議，即墨西哥石油公司僅支付合同承包方接近成本的勞務(wù)費用。這對于國際大型石油公司難以構(gòu)成吸引力。現(xiàn)在，墨西哥石油改革法案將利潤分成、產(chǎn)量分成和受限制的特許經(jīng)營權(quán)等國際上慣用的石油合作協(xié)議合法化。利潤和產(chǎn)量分成協(xié)議下，墨西哥政府與外部投資者進行合作開發(fā)，根據(jù)競標協(xié)議中的分成比例分配現(xiàn)金利潤或油氣產(chǎn)量;受限的特許經(jīng)營權(quán)下，外部投資者在繳納特許權(quán)使用費等稅費之后將取得油氣生產(chǎn)的控制權(quán)，并獲得大部分的開發(fā)收益。預(yù)計未來產(chǎn)量分成和受限制的特許經(jīng)營權(quán)這兩種模式將多被用于墨西哥的深海、超深海油井和頁巖油氣等高難度資源項目的開發(fā)，彌補目前油氣產(chǎn)能和可采儲量下降的不足。此外，國外石油公司比較看重的石油儲備的資產(chǎn)負債表登記也獲得允許，使國外投資者的利益得到滿足。
二、推動墨西哥石油公司完善現(xiàn)代企業(yè)制度，實現(xiàn)獨立的公司治理和市場化運作。根據(jù)石油改革法案，墨西哥石油公司仍將是代表墨西哥政府進行油氣資源開發(fā)的主體，在難度較低的淺海油田區(qū)域具備優(yōu)先開采權(quán)。在與政府的利益分配上，未來5至10年內(nèi)，除利潤分成協(xié)議等特殊安排外，墨西哥石油公司將只參照聯(lián)邦所得稅法納稅，政府也不再負擔(dān)墨西哥石油公司固定的資本支出。在公司治理方面，未來兩年內(nèi)墨西哥石油公司將轉(zhuǎn)型為更加市場化運作的石油公司。公司的董事會將由五名獨立董事和五名政府代表組成，墨西哥石油公司工會代表將被排除在董事會外。此外，墨西哥石油公司還將接受獨立的外部審計，公司的經(jīng)營、財政和稅務(wù)狀況將更加透明公開。
改革的影響
一、未來墨西哥國內(nèi)油氣產(chǎn)量和證實可采儲量將逐步回升。根據(jù)墨西哥石油公司的報告，2013年初，墨西哥的油氣可能儲量高達309億桶，其中51%的遠景儲量來自于深海油氣資源豐富的墨西哥灣。目前，墨西哥深海石油的商業(yè)開采量幾乎為零，由于技術(shù)和資金的不足，其在墨西哥灣深海油田的開發(fā)上已經(jīng)遠遠落后于近鄰美國。預(yù)計未來外部投資者的進入將有助于該區(qū)域油氣的勘探和開發(fā)。
在頁巖氣領(lǐng)域，美國能源信息署(EIA)估計墨西哥可開采頁巖氣儲量為681萬立方英尺，居世界第四。若鄰國美國和加拿大的頁巖油氣技術(shù)能被引進，預(yù)計將顯著加快墨西哥勘探和開采頁巖氣的進度，推動油氣產(chǎn)量增加。由于深海油田和頁巖氣開發(fā)的具體政策制定周期和油氣項目投產(chǎn)周期均較長，匯豐銀行、摩根大通等投行預(yù)計，墨西哥日產(chǎn)油量回升到300萬桶以上還需要至少5 年的時間。
二、石油領(lǐng)域的投資活動將提高經(jīng)濟潛在增長率。石油改革的實施，預(yù)計會在中長期推動該領(lǐng)域的投資高速增長。市場預(yù)計，到 2018年，墨西哥石油領(lǐng)域的國外直接投資將比目前增加200億~250億美元。參考市場的估算方法，從2015年至2018年，私人部門對石油領(lǐng)域的新增投資占GDP的比重將從0.4%提高到1.3%，包括墨西哥石油公司在內(nèi)的全部新增投資占GDP的比重將達到1.8%。摩根大通預(yù)計，石油領(lǐng)域的新增投資將使墨西哥經(jīng)濟潛在增長率提高0.8%。此外，未來墨西哥國內(nèi)石油產(chǎn)能的提升預(yù)計也能夠提高國內(nèi)油氣供給效率，降低能源成本。目前工業(yè)和運輸部門占墨西哥國內(nèi)能源消耗量的78%，能源成本下降將有助于增強墨西哥制造業(yè)的競爭力，促進增加就業(yè)機會。
三、政府財政收支結(jié)構(gòu)更加合理，對墨西哥石油公司收入的依賴性降低。未來墨西哥涉及石油的財政收入將更加多樣化。雖然政府從墨西哥石油公司獲得的收入將減少，但政府也不再需要財政撥款用于石油開采投資。此外，政府還可以向私人和國外石油投資者征收特許權(quán)使用費、利潤分成、油氣資源稅等稅費。同時，墨西哥政府也同步啟動財政改革，實施加征部分商品的增值稅、提高高收入人群的個人所得稅等措施，財政上將增加稅源、拓寬稅基。這些改革舉措，總體上增強了政府未來稅收的穩(wěn)定性，降低了石油產(chǎn)量和價格波動帶來的擾動，將有助于墨西哥財政收支更具靈活性，結(jié)構(gòu)更加合理。
評級機構(gòu)的反應(yīng)
市場認為此次墨西哥石油改革法案與之前預(yù)期相符，對未來墨西哥的石油和經(jīng)濟前景普遍持樂觀態(tài)度。2013年5月和12月，惠譽和標準普爾先后調(diào)高墨西哥主權(quán)評級至BBB+;2014 年2月，穆迪公司調(diào)高墨西哥主權(quán)評級至A3，高于標準普爾和惠譽的評級。三家評級公司在報告中均指出評級調(diào)整的主要原因是石油和財政改革法案在中期能刺激墨西哥的投資和經(jīng)濟增長，同時能增強財政收入的靈活性和穩(wěn)定性。但同時也對未來改革政策的具體執(zhí)行表示出謹慎樂觀的態(tài)度。
當(dāng)前，新興市場面臨著國際競爭力下降、國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)性問題惡化和資本外流的多重壓力，整體情況并不樂觀，且不同國家基本面的分化情況愈加明顯。墨西哥作為重要的新興市場國家之一，若能夠順利實施該能源改革法案，預(yù)計不僅將增強該國中長期的經(jīng)濟增長潛力，同時也將對該國相關(guān)金融資產(chǎn)的表現(xiàn)提供積極支持。
(作者為行業(yè)研究人士)
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